RAPORT: Kto kupi Ukrainę?
Na Ukrainie korupcja stała się nieodzownym elementem codzienności. Jej źródłem jest sposób przeprowadzenia zmiany ustrojowej, a antidotum nie zna nawet Leszek Balcerowicz
Ćwierć wieku temu kraje naszego regionu musiały zmierzyć się z wyzwaniem przeobrażenia gospodarczego. Ówczesne rządy młodych państw w pośpiechu szukały pomysłu, jak wdrożyć schemat działania rynków w krajach wysokorozwiniętych, za punkt wyjścia mając nieefektywny i pozbawiony kapitału system centralnie sterowany. Patrząc z dystansu, obecna kondycja gospodarek w Europie Środkowej i Wschodniej wprost wynika z obranego modelu adaptacji do nowych warunków.
– W ujęciu globalnym i mówiąc w dużym uproszczeniu, były cztery modele transformacji ustrojowej po upadku Związku Sowieckiego – mówi Cezary Kaźmierczak, prezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP). – Pierwszy to środkowo-europejski, który obrała też Polska. Składał on się z kilku elementów, przede wszystkim szybkiej sprzedaży obywatelom sektorów rozproszonych oraz uwolnienia cen. Sektory skoncentrowane były albo zostawione we władaniu państwa, albo sprzedawane najbezpieczniejszemu kapitałowi, czyli zachodniemu. Ten model po latach okazał się najskuteczniejszy. Był schemat serbski, czyli niczego nie sprzedawać „za bezcen, obcemu kapitałowi”, co dla Serbii skończyło się tragicznie. Był model Azji Centralnej, czyli ukraść wszystko dla rodziny, i model ukraińsko-rosyjski, czyli ukraść wszystko z kolegami – tłumaczy Kaźmierczak.
Określony przez prezesa ZPP model „ukraść wszystko z kolegami” odnosi się do powstania kasty oligarchów, którzy w odróżnieniu od bogatych ludzi w państwach o ustroju wolnorynkowym, poza dużą ilością pieniędzy mają też nieograniczone wpływy polityczne. Wynikiem tego jest permanentny drenaż budżetu państwa, totalne zabetonowanie rynku oraz blokowanie reform.
– Kiedyś rozmawiałem z Krzysztofem Lisem, jednym z twórców polskiej transformacji – opowiada Cezary Kaźmierczak. – On powiedział mi, że pierwszą rzeczą, jaką w Polsce musieli zrobić, żeby nie dopuścić do powstania mafii i oligarchii, było rozbicie zjednoczeń, czyli konglomeratów wertykalnie „obsługujących” cały segment rynku. I faktycznie, kiedy spojrzymy na schematy działania rynku ukraińskiego i rosyjskiego, to jeżeli np. mamy zjednoczenie w branży skórzanej, to już w tym kraju nikt spoza tego zjednoczenia nie otworzy chociażby niewinnego sklepu z paskami – obrazuje.
W takim otoczeniu przyszło naszym sąsiadom budować swój dobrobyt. Z danych Banku Światowego wynika, że Ukraińcy w erę transformacji wchodzili ze wskaźnikiem PKB per capita na poziomie ok. 1,5 tys. dol., jednak już pięć lat później spadł on do poziomu 873 dol. Wejście w nowe milenium także nie było łatwe – wtedy produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca wynosił trochę ponad 635 dol.
– W tamtym czasie Ukraina doświadczyła hiperinflacji i gigantycznego spadku produkcji. Takich spadków nie spotyka się w krajach, których nie dewastuje żadna wojna – uważa prof. Pekka Sutela, fiński ekonomista. – Ukraina staczała się aż do roku 2000. W latach 90. deficyt budżetowy osiągał 14,4 proc. PKB! – dodaje.
Zdaniem prof. Suteli ówczesne problemy ekonomiczne Ukrainy bezpośrednio wynikały z problemów politycznych.
– To było dramatyczne błędne koło. Brak stabilności politycznej blokował konstruowanie dobrze funkcjonujących organów administracji publicznej, takich jak chociażby organy fiskalne, dlatego ucieczka do szarej strefy była łatwa. Wszechobecna korupcja jeszcze bardziej ułatwiała przejście „na ciemną stronę”. W związku z tym konsekwentnie spadały wpływy z podatków, co skutkowało ich podwyżką, co z kolei miało ujście w „przepodatkowaniu”, które zmusiło wielu obywateli i firmy do wejścia w szarą strefę. W tym procesie jakikolwiek szacunek do prawa zwyczajnie wyparował. To nie stworzyło korzystnych warunków do rozwoju konkurencji, inwestycji czy powstawania nowych jednostek przemysłowych – opowiada prof. Sutela.
Jak wspomina fiński ekonomista, sytuacja odmieniła się po roku 2000. Prof. Sutela źródeł tego wzrostu upatruje jednak w globalnej koniunkturze, a nie w zmianach strukturalnych w ukraińskiej administracji publicznej.
– Fundamentalnym i kluczowym jest fakt, że korzystna zmiana koniunktury w latach 2001-2008 nie bazowała na reformach wewnątrz państwa. A zmiana bez znamion poprawy na poziomie państwa jest krótkotrwała i niestabilna – mówi fiński ekonomista.
Opinię prof. Suteli rozwija Daniel Szeligowski, analityk Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (PISM).
– Po roku 2001, aż do globalnego kryzysu, na Ukrainie był okres stosunkowo dużego wzrostu – wspomina Szeligowski. – W tamtym czasie wartość PKB przyrastała 6-7 proc. rocznie. Później nastąpiło tąpnięcie spowodowane załamaniem rynków zagranicznych. Ukraińska gospodarka bowiem szczególnie silnie odczuła efekt globalnego kryzysu, ze względu na rozbudowaną część eksportową – informuje.
Historia najnowsza ukraińskiej gospodarki wymaga także obalenia mitu, jakoby jej załamanie wynikało z rosyjskiej agresji. Daniel Szeligowski przypomina, że turbulencje zaczęły się dużo wcześniej.
- Tak naprawdę problemy ukraińskiej gospodarki nie rozpoczęły się wraz z wojną w Donbasie – informuje analityk PISM. – One pojawiły się dużo wcześniej. Już w 2011 roku deficyt budżetowy Ukrainy zaczął robić się niebezpiecznie wysoki. Wynikał on w dużej mierze z deficytu Naftohazu, największego państwowego przedsiębiorstwa w branży energetycznej. Drugim problemem była waluta. Hrywnę na sztywno związano z dolarem, co spowodowało spadek rezerw walutowych. W 2013 roku rząd Azarowa, czyli poprzednika Arsenija Jaceniuka, zwrócił się do Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) z prośbą o program stabilizacyjny. MFW przedstawiło swoje warunki, jednak Janukowycz nie był skłonny ich spełnić. W związku z tym zmuszony był zaakceptować słynną rosyjską pożyczkę, która ostatecznie przybrała postać tzw. good-bye bonds – opowiada Daniel Szeligowski.
Unijne umizgi
Po wydarzeniach na kijowskim Majdanie z końca 2013 r., w wyniku których doszło do zmiany rządu i późniejszej agresji Rosji na południowo-wschodnią część kraju, Ukraina stanęła przed szeregiem wyzwań. Przede wszystkim dług państwa stał się niemożliwy do spłacenia i wymagał rekonstrukcji. Rząd w Kijowie na tym polu odniósł niebagatelny sukces, o czym świadczyć może fakt, że MFW specjalnie na potrzeby sytuacji, w jakiej znalazła się Ukraina, zmienił zasady udzielania wsparcia bankrutującym państwom. Otóż, jednym z podstawowych warunków otwarcia linii kredytowej była zakończona sukcesem konwersja długu, a więc zgoda wszystkich wierzycieli na korektę warunków spłacania. Ukraina nie była w stanie dogadać się z Rosją, w związku z czym MFW zmienił zapis i obecnie wystarczy wykazać się „dobrą wolą”, niekoniecznie odnosząc sukces w negocjacjach. Pomyślne relacje z Zachodem przypisuje się byłej minister finansów, Natalii Jaresko.
Naturalnie, konwersja długu nie była jedynym wymogiem postawionym przez MFW, aby dalsze wsparcie finansowe było realizowane.
- Warunki MFW wymogły na Ukrainie uwolnienie cen energii, a także pewne obostrzenia w przepływie pieniężnym. Został wprowadzony m.in. obowiązek wymiany przychodów uzyskanych za granicą na walutę krajową. Obecnie eksporter jest zobowiązany, z pewnymi nielicznymi wyjątkami, do wymiany 75 proc. uzyskanej waluty na hrywnę. Dopiero wzrost poziomu rezerw walutowych pozwoli na stopniowe odejście od tych restrykcji – informuje Daniel Szeligowski.
Z punktu widzenia przedsiębiorcy nie jest to najkorzystniejszy zapis, bowiem wytrąca z ręki możliwość zabezpieczenia przed spadkiem wartości hrywny, a także ogranicza możliwości reinwestycji w walucie obcej. Jednak obierając perspektywę budżetu państwa oraz stabilności waluty, rozwiązanie wydaje się fortunne. Zapobiega odpływowi kapitału oraz zabezpiecza przed sytuacją, w której bank centralny dysponowałby niewystarczającą ilością waluty obcej. To jeden z elementów stabilizujących sytuację gospodarczą nad Dnieprem. Daniel Szeligowski wspomina także o wyważeniu stosunku importu względem eksportu.
- Udało się „ustabilizować” bilans handlowy, co jest efektem znaczącego spadku wskaźników importu – uważa ekspert PISM. – Spadek importu wpływa jednak na poziom eksportu. Biorąc za przykład sektor rolniczy, aby wyeksportować żywność trzeba zaimportować środki chemiczne. A import stał się droższy ze względu na spadek kursu hrywny.
Do pożytecznych dla naddnieprzańskiej gospodarki czynników należy także wejście w życie postanowień umowy o wolnym handlu z Unią Europejską. Od stycznia tego roku stosowane są zapisy dotyczące uwolnienia przepływu usług i towarów, chociaż sam akt formalnie nie został zaimplementowany. Powodem tego jest dystans Holandii, jednak dla Ukrainy nie stanowi to problemu. Założenia i tak są realizowane, a rząd ma możliwość odsunięcia w czasie koniecznych reform, a tych porozumienie zakłada ich wiele.
- Szacuje się, że wdrożenie tej umowy na Ukrainie to implementacja 60 proc. unijnego dorobku prawnego – estymuje ekspert PISM. – To, co jest kluczowe, to przyjęcie unijnych zasad gospodarczych. Docelowo miałoby to oznaczać, że przedsiębiorca chcący ulokować swój biznes za naszą wschodnią granicą będzie miał mniej więcej takie samo otoczenie prawne jak w Unii. Tu pojawia się jednak nacisk ze strony oligarchów, żeby tego nie robić, bo prowadzić będzie to do większej konkurencji i presji za strony zagranicznych inwestorów – zaznacza.
Na ratunek Balcerowicz?
W drugiej połowie kwietnia prezydent Petro Poroszenko zdecydował się powołać dwóch ekspertów ds. gospodarki z Europy Środkowej jako swoich przedstawicieli w kijowskim rządzie. Jednym z nich jest Ivan Mikloš, niegdyś wicepremier i minister finansów Słowacji, drugim – legenda polskiej transformacji ustrojowej, prof. Leszek Balcerowicz. Polska prasa ogłosiła prof. Balcerowicza reformatorem ukraińskiej gospodarki, jednak w rzeczywistości będzie doradcą, który nie ma bezpośredniego wpływu na zmiany prawne.
- Jedyne, co mogą ci eksperci robić, to proponować plany działań, nakreślać kierunki – tłumaczy Daniel Szeligowski. – Nie uciekniemy tutaj od roli oligarchów, którzy posiadają ogromne wpływy w parlamencie. Mam tu na myśli to, że ze strony ekspertów może pojawić się dobry pomysł, ale on może nie zostać nigdy zrealizowany, bo będzie go musiała zaakceptować Rada Najwyższa – tłumaczy.
Abstrahując od doradczego charakteru funkcji piastowanej przez Leszka Balcerowicza, eksperci są zgodni co do tego, że problemy obecnie toczące Ukrainę są diametralnie różne od tych, z którymi zmagał się Balcerowicz na początku lat 90. w Polsce. Na reformy tego pokroju zdaniem ekspertów nie ma szans, zarówno ze względu na otoczenie makroekonomiczne, jak i poparcie społeczne.
– Tej lekcji modelu transformacji ustrojowej Europy Środkowej Ukraina już nie odrobi, bo jest na nią zwyczajnie za późno. Oni mają gigantyczny problem z korupcją, a od czasu protestów na Majdanie nie podjęto żadnych działań mających na celu walkę z nią – twierdzi Cezary Kaźmierczak.
- Jak wynika z badań sondażowych jeszcze dwa lata temu ludzie byli gotowi ponieść wyrzeczenia związane z drastycznymi reformami rodem z początku lat 90 w Polsce. W tej chwili już nie. Minęło zbyt dużo czasu w stagnacji – dodaje Daniel Szeligowski.
– Użycie słowa „korupcja”, aby opisać warunki panujące na Ukrainie, jest nieadekwatne – uważa Thomas de Waal, senior associate w think-tanku Carnegie Endowment for International Peace. – Od momentu odzyskania niepodległości w 1991 r. problemem nie jest to, że dobrze funkcjonujące państwo zaczyna toczyć korupcja ze względu na nielegalne działania jakiejś grupy społecznej. To raczej te praktyki korupcyjne stały się ukonstytuowanymi zasadami, według których to państwo jest zarządzane. Ukraiński system polityczny najlepiej opisać jako zawłaszczenie państwa – wyraża opinię de Waal.
Po co więc Petro Poroszenko zdecydował się na ściągnięcie do Kijowa polityka firmującego swoim nazwiskiem polski model transformacji ustrojowej? Zdaniem Daniela Szeligowskiego jest to związane z polityką i chęcią uratowania wizerunku rządu w Kijowie po zwolnieniu ulubienicy Zachodu – Natalii Jaresko.
- W moim odczuciu jest to zagranie PRowe. Zachód, a przede wszystkim Stany Zjednoczone, oczekiwał, że była minister finansów Natalia Jaresko zostanie nowym premierem. Tak się nie stało. Tymczasem możliwości „robienia dobrego wrażenia na Zachodzie” przez nowego ministra finansów są ograniczone. Dlatego wnioskuję, że prof. Balcerowicz ma być swoistym substytutem. On zresztą sam mówi, że reformy na Ukrainie są, tylko ich obraz na zachodzie jest zniekształcony, a jego rolą będzie zmiana tego przekonania na arenie międzynarodowej – uważa ekspert PISM.
Cezary Kaźmierczak podkreśla, że nie da się rozwiązać żadnego z problemów gospodarczych Ukrainy bez rozprawienia się z oligarchią, a na to Leszek Balcerowicz nie będzie miał wpływu.
– Profesor Balcerowicz może rządowi w Kijowie oczywiście podpowiedzieć bardzo dużo w kwestii uwolnienia cen czy przeprowadzenia normalnej prywatyzacji, ale nie pomoże im w ich najpoważniejszym problemie, czyli korupcji bezpośrednio związanej i wynikającej z oligarchii. Jeśli miałbym wyrażać to w procentach, to uważam, że korupcja stanowi 80 proc. problemu. Moim zdaniem bez uwolnienia się od tych oligarchicznych struktur nie uda się wprowadzić żadnych innych reform – kwituje prezes ZPP.
