UOKiK - urząd z wartością dodaną

Stworzenie osobnych urzędów dla ochrony konsumentów i antymonopolowego byłoby kosztowne i na pewien czas paraliżujące. Musimy czerpać korzyści z obecnej konstelacji – mówi Marek Niechciał, nowo powołany prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

„Gazeta Bankowa”: To nie jest pana pierwsza styczność z fotelem prezesa UOKiK. Poprzednie urzędowanie zakończył pan w 2008 r. Teraz wszedł pan po raz drugi do tego budynku – mury te same, ale sytuacja trochę się zmieniła.

Marek Niechciał, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów: Oczywiście zmiany nastąpiły. Nie zastałem jednak diametralnie innej organizacji. Powiedziałbym, że jest połowicznie inaczej, co zresztą obserwuję, patrząc na kadrę dyrektorską – z połową z nich współpracowałem już w 2008 r.

Odczuwalne jest włączenie Głównego Inspektoratu Inspekcji Handlowej do struktur UOKiK. Ta reforma weszła w życie na początku 2009 r., a więc już po moim odejściu. W międzyczasie doszło również do rozbudowania pionu konsumenckiego. Zmiana jest widoczna – w poprzedniej kadencji zarządzałem 250 pracownikami. Teraz ponad 450, więc niemal dwukrotnie większym zespołem.

To znaczy, że ma pan dwa razy więcej pracy?

Pewne procesy zostały usprawnione. Z mojej poprzedniej kadencji wspominam, że do mnie – prezesa Urzędu – na biurko trafiały sprawy różnej wagi. Pamiętam na przykład decyzję stwierdzającą, że 20 stołów jest niebezpiecznych ze względu na wady konstrukcyjne. Wyznaję zasadę, że nie o wszystkim musi bezpośrednio decydować prezes. Tym bardziej, że prezes UOKiK osobiście tych stołów nie bada, a swoją decyzję opiera – w takich wypadkach – na wynikach badań laboratoryjnych.

Jak pan ocenia jakość kadr w UOKiK?

Ogólnym problemem kadr w administracji publicznej na całym świecie jest proceder przejmowania wykwalifikowanych fachowców przez rynek komercyjny. To tworzy, z punktu widzenia państwa, niekorzystny mechanizm – koszty kształcenia są po stronie publicznej, a korzyści są niejako „prywatyzowane”. Ale na to chyba jeszcze nikt remedium nie znalazł i to jest generalna uwaga.

Kiedy poprzednim razem wchodziłem do Urzędu, problemem była rotacja pracowników – ok. 25 proc. kadry zmieniało się w ciągu roku. To mogło świadczyć o dwóch rzeczach – albo strasznie źle płacę, albo dobrze kształcę i, kolokwialnie mówiąc, podkupują mi fachowców. Wtedy pracowników podkupowały nie tylko podmioty prywatne, co można uznać za normalne. Problemem były inne urzędy czy organy administracji, które wówczas mogły zapłacić więcej. To się zmienia. Jednocześnie, podczas poprzedniej kadencji nie było wiele zmian osobowych, także biorąc pod uwagę te dwa czynniki, myślę, że mam obecnie dobrą załogę.

Jest pan zwolennikiem centralizacji?

W pewnych aspektach z pewnością tak. Podczas mojej poprzedniej kadencji trwały prace nad włączeniem Głównego Inspektoratu Inspekcji Handlowej do struktur UOKiK. Już wtedy uważałem, że to jest dopiero pierwszy krok i należy pójść w tej integracji dalej.

Jestem zwolennikiem powstania kompleksowej inspekcji w branży żywnościowej, zgodnie z hasłem „od pola do stołu”. Obecnie tą branżą zajmują się organy zarządzane przez różne instytucje: kilka inspekcji w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, część żywnościowa Inspekcji Sanitarnej przy Ministerstwie Zdrowia oraz część Inspekcji Handlowej znajdującej się u nas. Obecny system jest o tyle nieefektywny, że jeżeli moi inspektorzy znajdą zafałszowaną żywność na półce, to jest bardzo prawdopodobne, że problem powstał na etapie produkcji, a nie w kontrolowanym przez nich sklepie. Zwracanie się do podmiotów znajdujących się poza naszymi strukturami zajmuje czas i środki. Ponadto nie jest optymalne z punktu widzenia organizacji całego państwa. Zintegrowana inspekcja bezpieczeństwa żywności to dobre rozwiązanie. Pamiętam co najmniej dwa podejścia do stworzenia takiej jednostki – pierwsze jeszcze w czasie drugich rządów SLD ok. 2002 r., a drugie w 2006 r. Myślę, że teraz mamy dobry klimat do zmian i uda się przeprowadzić cały proces skutecznie, tak, by nowy organ mógł zacząć działać niebawem.

Jak sam pan wspomniał – to usprawnienia na poziomie całości organizacji państwa. Jaki to ma związek z UOKiK? Dlaczego tak pan o to zabiega?

Centralizacja, w myśl zasady „od pola do stołu”, również usprawniłaby pracę UOKiK. Obecnie mamy 8 laboratoriów, z czego tylko trzy są specjalistyczne: zabawki, paliwa i chemia oraz tekstylia. Pozostałe jednostki zajmują się żywnością. Ze względu na to, że kontrola jest rozbita na tak wiele podmiotów, często laboratoria różnych służb znajdują się w tej samej miejscowości. Moim zdaniem to przykład nieefektywnego wydawania pieniędzy publicznych. Tym bardziej, że nam w UOKiK brakuje laboratorium elektrycznego i chętniej finansowałbym taką jednostkę, niż dublujące się centra badawcze żywności. Finalnie to zwiększyłoby poziom bezpieczeństwa konsumentów.

Wróćmy do Inspektoratów Inspekcji Handlowej. Stwierdził pan, że chciałby pójść w ich integracji dalej – co konkretnie ma pan na myśli?

Obecnie Inspektoraty są finansowo zespolone z administracją wojewódzką. To tworzy system, w którym w praktyce prezes UOKiK wydaje polecenia, ale to wojewoda odpowiada za funkcjonowanie. System, delikatnie mówiąc, nie jest najfortunniej skonstruowany, jeśli myślimy o efektywności zarządzania. Niezbędny jest ujednolicony poziom ochrony konsumentów w całym kraju.

Chce pan włączyć Wojewódzkie Inspektoraty Inspekcji Handlowej do Urzędu?

Nie wykluczam takiej możliwości. Warto jednak zauważyć, że są to struktury liczące blisko 1200 pracowników. W praktyce nie chodzi mi o stworzenie administracyjnego monstrum, ale znalezienie jak najlepszego rozwiązania chroniącego bezpieczeństwo konsumentów.

Nie wiem, czy pytanie o dotychczas podjęte działania jest zasadne w przypadku urzędnika, który swoje stanowisko piastuje dwa tygodnie…

Faktycznie, jestem tu dopiero kilkanaście dni, ale już mogę się czymś pochwalić. Sprawa dotyczy rynku wodno-kanalizacyjnego, analogicznego do energetyki, czyli z natury monopolistycznego. Z tą różnicą, że nad rynkiem energetyki czuwa urząd regulujący, tj. URE, a nad kwestiami wodno-kanalizacyjnymi pośrednio gminy, u których niekiedy może występować dodatkowo konflikt interesów. Szczerze mówiąc, najwięcej postępowań UOKiK na rynkach lokalnych prowadził właśnie z tego segmentu. Badamy kwestie przyłączeń, niejasnego systemu rozliczania – stwierdzając nadużywanie pozycji dominującej. Ponieważ UOKiK często zajmuje się tymi zagadnieniami, dlatego dyskusja na temat powołania organu państwowego, który sprawowałby pieczę nad tym rynkiem, jest dla nas ważna.

Monstrum administracyjnego nie chce pan tworzyć, ale pomysł na nowy urząd już jest?

Trwają prace nad wdrożeniem wodnej dyrektywy unijnej i na kanwie tych działań ma zostać powołana jednostka – Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie” – która w pierwszej wersji miała kształt „urzędu od rzek i deszczówki”. Myślę, że warto nowemu urzędowi nadać kompetencje regulatora rynku wodno-kanalizacyjnego. Kilka dni temu na posiedzeniu komitetu stałego podniosłem ten temat i Ministerstwo Środowiska dało zielone światło. W dalszych etapach kształtowania tego urzędu będą mu nadawane postulowane przeze mnie uprawnienia. To taki drobny sukces na początek (uśmiech).

Przejdźmy do tematu połączenia urzędu ochrony zbiorowych interesów konsumentów z urzędem ochrony konkurencji. W moim odczuciu szefowie urzędów antymonopolowych znajdują się w trudnym położeniu – są narażeni na naciski zarówno ze strony biznesu, jak i naciski polityczne, związane z koncentracjami podmiotów spod nadzoru skarbu państwa…

UOKiK od lat działa w oparciu o przyjęte kryteria i obowiązujące prawo. Zapewne oczekiwania każdej z wymienionych stron były, są i będą…

No właśnie, niektórych rzeczy nie trzeba artykułować, zwłaszcza jeśli prezes danego urzędu może być w każdej chwili odwołany przez premiera. Ale o tym za chwilę. Na razie chciałabym zapytać, czy nie uważa pan, że połączenie dwóch kolumn – antymonopolowej i ochrony konsumenta – w jeden urząd nie osłabia pozycji tej pierwszej?

Dwie kolumny to uproszczenie, które trochę fałszuje obraz rzeczywistości. UOKiK ma dwie kolumny w nazwie, jednak w praktyce są cztery. Jedną z tych często zapominanych jest pomoc publiczna. Ta kompetencja Urzędu, mówiąc w uproszczeniu, sprowadza się głównie do funkcji listonosza – Komisja Europejska (KE) orzeka, a my w praktyce jedynie przekazujemy jej decyzje. To jest wyjątkowo niewdzięczne zadanie. Wyobraźmy sobie, że otrzymujemy decyzję z KE, że przyznana danemu podmiotowi pomoc publiczna została określona jako niedozwolona, albo że Komisja uznała, że przyznana subwencja została źle spożytkowana. W obu przypadkach ów podmiot musi ją zwrócić. Jeśli podmiotem jest na przykład polski zakład zatrudniający 1200 osób, który w wyniku doręczanej przez nas decyzji KE upadnie… Posłaniec przyniósł list zawierający informację, która oznacza problemy…

… a za to się głowę ucina.

To pani powiedziała! Ale nie da się ukryć, że w momencie, kiedy mnie odwoływano, zapadła niekorzystna decyzja odnośnie stoczni. Proszę mnie źle nie zrozumieć – do dziś nie wiem, dlaczego zostałem odwołany, ale nie uważam, żeby stocznie były tego przyczyną.

To chyba najbardziej odpowiedni moment, żeby zapytać o kadencyjność prezesa Urzędu.

Ech, ten temat ciągle powraca. Badanie empiryczne wskazuje – kadencyjności nie ma, a urząd funkcjonuje.

Pozostaje pytanie o jakość tego funkcjonowania.

Tego też doświadczyliśmy – prezes Cezary Banasiński piastował swoje stanowisko w warunkach kadencyjności. Postawmy sobie pytanie: czy w tamtym czasie urząd funkcjonował nieporównywalnie lepiej od innych okresów? Aczkolwiek nie ukrywam, że kiedyś zastanawiałem się, co by się stało, gdyby urząd podzielić na część konsumencką i antymonopolową. W takiej konstelacji skłaniałbym się do tego, aby w urzędzie ochrony konkurencji wprowadzić kadencję, natomiast w części konsumenckiej zostawić tak, jak jest.

Czyli jednak to połączenie nie jest zbyt fortunne.

Kiedyś byłem zwolennikiem rozdzielenia tych urzędów, jednak w obecnych warunkach widzę tylko jedną sytuację, która usprawiedliwiałaby taką zmianę. Mam na myśli uzbrojenie urzędu antymonopolowego w narzędzia analogiczne do tych, którymi dysponuje pion prokuratorski np. Instytutu Pamięci Narodowej. Na razie jednak takiej dyskusji nie ma i możemy mówić wyłącznie o obowiązujących warunkach.

Problem z podejmowaniem niepopularnych decyzji nie jest wystarczającym powodem rozdziału i wprowadzenia kadencyjności w urzędzie antymonopolowym? Niektórzy prezesi mocno narazili się, blokując koncentracje spółek skarbu państwa.

Wracamy do połączenia PGE i Energi, na które nie wyraziła zgody prezes Krasnodębska-Tomkiel… W przypadku tej koncentracji zastanawiam się, czy nie istniała możliwość wydania warunkowej zgody. Jeśli uczestnicy koncentracji dostaliby warunek zbudowania dodatkowych transgranicznych przejść energetycznych, to na rynku energii, pomimo zmniejszenia krajowej konkurencji, przeciwwagę stanowiłby parytet importowy. Jeśli postawienie tego warunku byłoby możliwe, to byłby jeszcze jeden plus takiego rozwoju wypadków. Jak sięgniemy pamięcią do zeszłorocznego lata, to ze względu na wysoką temperaturę i suszę mieliśmy problemy z dostawami prądu. W tym samym czasie Niemcy mieli nadwyżki produkcji, które mogliby przesłać do nas. Jeśli do tego czasu firmy rozbudowałyby te transgraniczne przejścia, uniknęlibyśmy ryzyka blackoutu. Nie było mnie podczas podejmowania tej decyzji, w związku z czym nie wiem, czy postawienie takiego warunku było możliwe.Jedno jest pewne – do bezwarunkowej koncentracji na pewno nie mogło dojść.

A wracając do samej decyzji, nie idącej w parze z wizją polityczną ówcześnie rządzących…

Komfort podejmowania takich decyzji nigdy nie będzie optymalny. Z drugiej strony rozdzielenie urzędów generuje duże koszty i swoisty paraliż przez jakiś czas. Zanim nowa struktura jednostki administracyjnej się wyklaruje i zacznie efektywnie pracować, musi minąć kilkanaście miesięcy. Jeśli podejmować kroki mające na celu podział urzędu, to wyłącznie jeśli widoczna jest wartość dodana całego przedsięwzięcia.

Z obecnego układu wynika jakaś wartość dodana?

Mariaż dwóch urzędów ma swoje zalety. Podam przykład – sprawa autostrady A4 na odcinku Kraków-Katowice. Konsumenci skarżyli się na przeprowadzane prace remontowe, które uniemożliwiały im pełnowartościowe wykorzystanie wykupionej usługi. Nazwałem to wyrobem autostradopodobnym, za który powinna być pobierana proporcjonalnie mniejsza opłata. Tymczasem właściciel autostrady inkasował zgodnie z cennikiem. UOKiK wydał decyzję w sprawie nadużywania pozycji dominującej. Mieliśmy taką możliwość, ponieważ jako urząd łączący kompetencje ochrony konsumentów z ochroną konkurencji dysponowaliśmy różnymi narzędziami i niezbędnymi danymi. Jeśli taka sprawa trafiłaby do organu, w gestii którego znajduje się wyłącznie jedna z naszych obecnych kompetencji, sprawa mogłaby mieć przede wszystkim dłuższy bieg. Zatem myślę, że zamiast zastanawiać się nad kolejną roszadą w strukturach państwowych, powinniśmy korzystać z pozytywnych stron obecnej konfiguracji.

Rozmawiała Maria Szurowska